Ambtenaar let op wat je (toe)zegt! Jurisprudentie samengevat
Nieuws van het LEC BrandweerBRZO, juli 2019
Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) een uitspraak gedaan die verregaande gevolgen kan hebben voor het werk van de veiligheidsregio’s en andere overheden.1 Het betrof een handhavingszaak waarin het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam een last onder dwangsom had opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning realiseren van een dakopbouw. De eigenaar van de dakopbouw deed een beroep op het vertrouwensbeginsel: door uitspraken en gedragingen van ambtenaren meende hij erop te mogen vertrouwen dat er niet zou worden gehandhaafd op zijn dakopbouw.
Gevolgen voor het werk van de veiligheidsregio’s
Kort gezegd heeft deze uitspraak van de ABRvS tot gevolg dat uitspraken of gedragingen van ambtenaren onder voorwaarden mogen worden opgevat als een toezegging van het bestuur van de veiligheidsregio. Het kan een toezegging zijn om al dan niet te handhaven, maar ook een toezegging zijn over (de inhoud van) een bedrijfsbrandweeraanwijzing of de voorbereiding van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. In paragraaf 2 wordt beschreven aan welke criteria moet worden voldaan om te kunnen spreken van een toezegging, die moet worden nagekomen.
Kijk dus goed uit met wat je zegt of doet. Je kunt een bindende toezegging doen!
Hieronder volgen enkele adviezen.
- Algemene informatie kan altijd gegeven worden. Bijvoorbeeld een uitleg van de wet of de voorschriften bij een bedrijfsbrandweeraanwijzing.
- Doe geen uitspraken over al dan niet handhaven, het goedkeuren van bedrijfsbrandweerrapporten of het aanleveren van informatie voor rampenbestrijding en de crisisbeheersing.
- Als er toch toezeggingen (moeten) worden gedaan, stel ze op schrift en maak een specifiek voorbehoud, bijvoorbeeld onder welke voorwaarden er niet gehandhaafd zal worden.
- Stem toezeggingen van tevoren af met een leidinggevende en/of het bestuur van de veiligheidsregio.
- Als er een toezegging is gedaan, waarvan het onwenselijk is dat deze wordt nagekomen, beargumenteer dan goed waarom de toezegging niet wordt nagekomen. Het is alleen mogelijk om terug te komen op een toezegging als er een concreet belang is dat zwaarder moet wegen dan het belang van degene die zich op de toezegging beroept.
De uitspraak van de ABRvS
Verschuiving van perspectief: van bestuursorgaan naar burger
In deze zaak heeft de ABRvS zich uitgesproken over de vraag in hoeverre een bestuursorgaan gebonden kan worden door uitlatingen en gedragingen van zijn ambtenaren en individuele bestuurders. Tot voor kort kon een bestuursorgaan niet gemakkelijk worden gehouden aan de uitspraken van deze personen. Alleen als er ondubbelzinnige toezeggingen waren gedaan door een daartoe bevoegd persoon (of een persoon van wie op goede grond werd aangenomen dat hij bevoegd was), werd het bestuursorgaan daardoor gebonden. Dit was vaak lastig aan te tonen door burgers.2
De ABRvS neemt met deze uitspraak veel eerder dan voorheen aan dat er sprake is van een bevoegd gedane toezegging, waaraan een bestuursorgaan zich moet houden. Hoe een redelijk denkende burger iets kan opvatten, is nu leidend.
Wanneer moet een bestuursorgaan een toezegging nakomen?
In de uitspraak van 29 mei 2019 toetst de ABRvS aan drie criteria om te bepalen of een burger een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Hieronder worden deze criteria genoemd en toegelicht.
- Is er sprake van een toezegging?
Een toezegging kan een uitspraak (uitlating) zijn, maar kan ook blijken uit doen of nalaten (gedraging) van een ambtenaar of individuele bestuurder.3 Een burger moet er redelijkerwijs van uit kunnen gaan dat een ambtenaar of individuele bestuurder het standpunt van het bestuursorgaan vertolkt om een bevoegdheid al dan niet uit te oefenen. Dit kan, zoals in de uitspraak het geval is, een keuze zijn om al dan niet te handhaven, maar ook om een vergunning al dan niet te verlenen. Voor veiligheidsregio’s geldt dit ook voor uitspraken of gedragingen over een bedrijfsbrandweeraanwijzing.
Er is geen sprake van een toezegging als een burger had moeten weten dat het bestuursorgaan niet bevoegd was over dat onderwerp. Uitlatingen van een inspecteur van de veiligheidsregio over het al dan niet handhaven op een omgevingsvergunning leveren dus geen toezegging op. Degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel heeft een onderzoeksplicht: hij mag niet klakkeloos alles aannemen, maar moet ook zelf nagaan of het bestuursorgaan bevoegd is. Hoe ver deze plicht gaat, hangt af van de professionaliteit van degene die het beroep doet. Van een advocaat of een bedrijf mag meer verwacht worden dan een individuele burger. En van een multinational mag weer meer verwacht worden dan van een kleine onderneming.
Als een burger de relevante feiten onjuist heeft weergegeven, is er geen sprake van een toezegging. Alhoewel dit niet zo in de uitspraak staat, mogen we ervan uitgaan dat er ook geen sprake is van een toezegging als informatie per ongeluk onjuist is weergegeven. Om een toezegging te kunnen doen, moeten de relevante feiten immers bekend zijn. Met de juiste informatie was er misschien een ander standpunt ingenomen.
Het standpunt van een bestuursorgaan zal doorgaans op schrift staan. Dit kan een brief zijn, maar ook een e-mail van een inspecteur. Het is niet noodzakelijk dat deze ondertekend is namens het bestuur van de veiligheidsregio. Ook ondertekening op eigen titel door een ambtenaar of individuele bestuurder kan een toezegging opleveren.
Ook zaken die niet op schrift staan, kunnen een toezegging opleveren. Als het bestuursorgaan de zaken niet of onvoldoende betwist, kan de rechter aannemen dat er sprake is van een toezegging, ook al staat er niets op schrift.
Verder is er pas sprake van een toezegging als het een concrete situatie betreft. Algemene voorlichting levert geen toezegging op, net zo min als uitlatingen aan derden over een zaak of uitlatingen over een andere situatie.
Er is ook geen sprake van een toezegging als er een voorbehoud is gemaakt. Dit moet dan wel een voorbehoud zijn dat is gedaan over het concrete geval. Algemene disclaimers dat aan de inhoud van een bericht geen rechten ontleend mogen worden, zijn niet aan te merken als een dergelijk voorbehoud. - Kan de toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan?
Tot 2017 hechtte de ABRvS veel waarde aan de daadwerkelijke bevoegdheidsverdeling. Dat had tot gevolg dat uitspraken van ambtenaren of individuele bestuurders zelden werden gezien als het standpunt van een bestuursorgaan. Op 19 juli 2017 heeft de ABRvS echter geoordeeld dat, als iemand op goede gronden mag veronderstellen dat iemand de opvattingen van een bestuursorgaan vertolkt, de toezegging aan het bestuursorgaan mag worden toegerekend.4
In haar uitspraak van 29 mei 2019 zegt de ABRvS dit standpunt voortaan ruim toe te passen: het perspectief van de burger weegt zwaarder dan hoe een bestuursorgaan iets heeft bedoeld. Zie ook de toelichting op criterium 1: uitlatingen of gedragingen van ambtenaren of individuele bestuurders kunnen worden toegerekend aan het bestuursorgaan.
Voor veiligheidsregio’s geldt dat uitspraken van ambtenaren en burgemeesters (als lid van het bestuur van de veiligheidsregio’s) in bepaalde gevallen kunnen worden toegerekend aan het bestuur. - Zijn er zwaarder wegende belangen?
Als de vorige twee vragen beide bevestigend zijn beantwoord, is er sprake van een bevoegd gedane toezegging. Als er echter belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van degene aan wie de toezegging is gedaan, hoeft het bestuursorgaan de toezegging niet na te komen. Dit is het geval als een toezegging in strijd is met de wet, maar ook als het algemeen belang of een belang van een derde zwaarder weegt.
Een dergelijk zwaarder wegend belang moet dan wel concreet zijn. Voor handhaving betekent dit een enkel beroep op “het algemeen belang dat gediend is bij handhaving” onvoldoende is.[5] Het algemene belang moet concreet zijn, bijvoorbeeld dat een toezegging leidt tot een aanzienlijke kans op een zwaar ongeval of dat de veiligheidsregio zich door het ontbreken van informatie onvoldoende kan voorbereiden de rampenbestrijding en crisisbeheersing.
Mr. S.E. (Suzanne) Junte
Juridisch Beleidsadviseur Industriële Veiligheid
Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond
Voetnoten
1 ECLI:NL:RVS:2019:1694
2 Onder “burgers” worden in dit stuk ook ondernemers, bedrijven en andere organisaties verstaan
3 Voor veiligheidsregio’s geldt dat uitspraken of gedragingen van een burgemeester kunnen worden opgevat als een toezegging door het gehele bestuur van de veiligheidsregio’s, als aan de in dit stuk beschreven criteria wordt voldaan.
4 ECLI:NL:RVS:2017:1946
5 In handhavingszaken is het uitgangspunt dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving in beginsel boven andere belangen gaat. Dit is vaste jurisprudentie van de ABRvS. Dit algemene belang hoeft veelal niet geconcretiseerd te worden. Het enkele feit dat een bestuursorgaan een algemeen belang beschermt (bijvoorbeeld de openbare veiligheid) is vaak voldoende. Bij toezeggingen ligt dit dus anders.